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来源:互联网 编辑:佚名 时间:2018-01-17 11:11:28

武汉轨道交通8号线PPP,无知者无畏还是艺高人胆大

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作者简介:靳林明律师,君泽君律师事务所合伙人,其在政府和社会资本合作(PPP)领域具有丰富的经验,涉及的行业领域广泛,其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖,其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家。靳律师正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师

2017年2月21日晚上,PPP业界朋友圈快速传播着一则消息:武汉市轨道交通 8 号线一期 PPP 项目社会资本采购预成交公示发布,以招商银行股份有限公司(牵头方)、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体中标。这则消息引起PPP业内一片哗然。如果大家没有健忘的话,之前也有轨道交通PPP项目引起过业界大普遍关注,那就是之前的济青高铁PPP项目、贵阳地铁PPP项目,业界对此褒贬不一。

我们基于公开渠道可以获得的信息,本着客观中立的态度,对此进行一个简要的分析。

一,葫芦里装的什么药?

根据公示合同文本和公告显示,武汉轨道交通8号线总投资 135.84 亿元,其中项目资本金 47.84 亿元由项目公司股东投入,剩余 88亿元通过项目公司融资解决。

武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司都是政府方出资代表。项目公司股权结构为武汉地铁集团有限公司占 32%,武汉地铁运营有限公司占 2%,基金66%。

在基金结构中,武汉地铁集团有限公司作为政府出资代表出资3.15744亿元,占基金份额的10%;社会资本出资28.41696亿元,占基金份额的90%。武汉地铁集团有限公司作为劣后级出资人,社会资本作为优先级出资人。社会资本方的资本金财务内部收益率在五年期以上银行贷款基准利率下浮3%。

社会资本方和武汉地铁集团有限公司共同设立“武汉地铁股权投资基金(契约型)”,通过选定的基金管理人与武汉地铁集团有限公司、武汉地铁运营有限公司共同出资,按照法人治理结构成立项目公司。

从公示的合同文本看,这个项目的运作模式为BOT。项目公司负责项目的投融资,建设,运营,管理,移交。特许经营期25年,建设期约2年。

项目建设环节,项目公司承担建设责任,并且由于武汉地铁集团有限公司已经选择 8 号线一期工程的车站、区间和车辆段土建工程施工单位,本项目还将继续履行于武汉地铁集团有限公司与施工单位签署的《施工承包合同》,项目公司将承继武汉地铁集团有限公司的权利和义务。

在项目运营方面,项目公司可以征得政府方书面同意后将运营工作分包给更有利于为武汉市提供公共服务的合格机构。

另外,该项目设置了运营绩效考核结果与可行性缺口补助挂钩的制度,考核实行100分制,按照收入、过程、效果三方面,设置了十项指标,每项指标十分,如果考核分值达到 80 分,足额支付可行性缺口补助;如低于 80 分,每降低 1 分,从应发放可行性缺口补助中扣减 0.5%,如低于 60 分,或发生重大质量安全责任事故的实行一票否决,全额扣减全部可行性缺口补助。

二,“毁三观”的PPP?

在之前的《律动PPP》文章《掀起你的盖头来,让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样》(点击“阅读原文”,查看相应推文)中,提到了判断PPP项目的“三维”:第一维,公共服务和公共产品领域,这是PPP的适用前提。第二维,通过风险共担和利益共享的机制,这是PPP存在的商业基础。第三维,提高公共服务和公共产品供给的质量和效率,这是PPP存在的意义。

第一个维度,轨道交通是PPP的适用领域,这个没有争议。

第二个维度,风险共担和利益共享。很遗憾,虽然这份像模像样的合同,好似面面俱到,但又有点点到即止,为了体现风险共担,甚至把实施方案中的风险分担表都列上去了,但是,然并卵。

1,按照基本的逻辑,社会资本方应该与政府出资代表共同出资设立项目公司,履行PPP合同。那么,这个项目采购的是PPP项目的社会资本方?不是!采购的是武汉地铁股权投资基金(契约型)的优先级出资人。正常来说,应该是先有投资人,再参加磋商。基金作为投资人的话,基金应该已经设立,才能作为联合体或独自参加磋商。现在是,磋商程序启动时,基金事实上是不存在的。这里创造性的来了个二合一。但是,显然两个程序是不能兼容的。虽然没有看到磋商文件及了解磋商过程,我实在好奇怎么样按照一个PPP的竞争性磋商程序来选择优先级出资人,优先级出资人会对PPP项目的建设、运营会提出什么高见,有什么样的证据让人相信他有这样的能力。从目前看,恐怕也只能是资金成本的高低。

2,优先级投资人会承担风险吗?

(1)建设环节看,土建施工都已经开始了,项目公司只能被动接受既有的设计,既有的承包方,属于“喜当爹”的类型。重要的机车设备采购如何安排未见明确。

(2)在项目运营方面,项目公司可以征得政府方书面同意后将运营工作分包给更有利于为武汉市提供公共服务的合格机构。考虑到武汉地铁运营公司已经在那里站着,你认为项目公司会自己做运营吗?作为政府的亲儿子,答案恐怕也是不言自明的。虽然表面设置了考核机制,十个指标的分值设置的也过于粗犷,80分和60分的标准可能很难达到,也可能很容易达到,对社会资本方来说,即使有扣款风险,也有很大的争议空间,过于概括,可操作性较低。如果出现重大质量安全事故,项目公司将被全额扣减全部可行性缺口补助,但是合同中对“重大安全事故”并没有做出明确的规定,没有清晰的判断标准,在实际操作中很难衡量。

无论如何设计,优先级投资人获得回报的法律文件,是基金协议,不是直接依据PPP协议,社会资本方不过是项目资本金的融资方而已,可想而知,其除了配套项目资本金外,也不会承担任何建设、运营风险。真正关心项目的,恐怕只是武汉地铁集团有限公司。

第三个维度,提高公共服务和公共产品供给的质量和效率。通过上面的分析,说这个项目的社会资本方能够提高这个项目运营的效率和水平,反正我是不信。

三, “假做真时真亦假,真作假时假亦真”?

PPP的意义,在骨感的现实面前,显得很苍白。

任何一个PPP方案,都是政府方,咨询机构,投资方多方合意的结果。理想的目标需要根植于现实的土壤,PPP的健康发展是需要多方位的配合才能实现,这离不开政府的监督和适度引导、离不开市场的规范和行业的高度自律。

“规范”的做PPP,还是做“规范”的PPP?“假做真时真亦假,真作假时假亦真”

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